Практика исполнения законодательства РМ в сфере защиты прав нацменьшинств

Опубликовано 3 ноября
Практика исполнения законодательства РМ в сфере защиты прав нацменьшинств

3 ноября парламентская комиссия по правам человека и межнациональным отношениям организовала публичные слушания, посвящённые соблюдению прав национальных меньшинств в нашей стране. Мы предлагаем вашему вниманию текст одного из докладов, представленных в ходе мероприятия.

Практика исполнения законодательства Республики Молдова в сфере защиты прав национальных меньшинств

         Республика Молдова является многонациональным и полилингвистическим государством, треть населения которого представлены национальными меньшинствами, поэтому проблема правового регулирования межэтнических отношений имеет для нее первостепенное значение. Для молдавского народа всегда были присущи терпимость и уважение к языкам и культурам всех этнических сообществ, проживающих в стране, в этом крае традиционно царил межнациональный мир и спокойствие.

         Первый проект закона “О гарантиях прав национальных групп, проживающих в Молдавской ССР” был  подготовлен  25 лет назад и предложен на рассмотрение депутатам Верховного Совета  МССР 12-го созыва в апреле 1990 года, но не получил одобрения. Затем последовало еще несколько законодательных инициатив, также не имевших поддержки. Законопроект “О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций” был направлен на рассмотрение Парламенту в качестве депутатской инициативы в декабре 1994 года и был принят в июле 2001 года.

         При вступлении в Совет Европы в 1995 году Молдова взяла на себя обязательство присоединится к Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Это обязательство она выполнила, ратифицировав конвенцию в октябре 1996 года. Периодически правительство отчитывается перед  Советом Европы об исполнении конвенции, уже представлены три доклада: в 2000, 2004 и 2009 годах.

         Анализируя содержание закона “О правах лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и правовом статусе их организаций,” можно сделать вывод о том, что этот нормативный акт соответствует требованиям, предъявляемым к подобного рода документам и учитывает основные положения международного и национального законодательства в области обеспечения и защиты прав человека. Как отмечается в заключениях, сделанных Консультативным комитетом Совета Европы по реализации Рамочной конвенции, Республика Молдова предприняла похвальные усилия для того, чтобы создать законодательную и институциональную основу для защиты национальных меньшинств, проживающих в стране.

         Комитет констатировал тот факт, что в целом правовая база, направленная на защиту нацменьшинств, соответствует основным европейским и международным стандартам. Следует напомнить, что вопросы защиты прав национальных меньшинств нашли свое отражение и в других нормативно-правовых актах, принятых в период до 2003 года, в том числе в законах о функционировании языков, об образовании, о порядке опубликования вступивших в законную силу официальных актов, об удостоверяющих личность документах национальной паспортной системы, Концепции национальной политики и других.

         Вместе с тем  комитет отметил, что соблюдение законов на практике остается главной проблемой в Молдове и законы, касающиеся прав национальных меньшинств, так же не являются исключением. Власти нарушали  сроки проведения в жизнь законов в сфере образования, развития национальных культур и участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в общественной жизни. Комитет рекомендовал молдавским властям в центре и на местах проявить политическую решимость и мобилизовать все доступные средства для обеспечения гарантий, предусмотренных конституцией и законодательством, в части исполнения законов о национальных меньшинствах, несмотря на социально-экономический кризис, охвативший страну.

         Следует отметить, что претворение в жизнь закона о правах национальных меньшинств было затруднено с первых же дней после вступления его в силу. Уже в декабре 2001 года группа депутатов, представляющих парламентскую оппозицию, обратилась в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности  ряда положений закона, регламентирующих использование русского языка в области образования, публикации официальной информации и т.д. По их мнению, подобным регламентированием русскому языку придается статус, приравненный к статусу официального языка государства и устанавливается особый режим использования его на территории республики.

         Рассмотрев это обращение депутатов, суд вынес постановление, вызвавшее широкий резонанс в молдавском обществе. С одной стороны, суд обоснованно указал на особый статус закона о функционировании языков как действительного и основного акта, регламентирующего эту область на правовом поле республики. В то же время он, признав неконституционными использование русского языка в названиях населенных пунктов и улиц, констатировал, что этим  законодатель придал русскому языку более широкий ареал использования в сферах социальной жизни, порождая тем самым разногласия меду национальными меньшинствами Молдовы. В связи с данным решением парламент принял специальное заявление, в котором указал, что суд отошел от юридического анализа запроса и позволил себе дать политическую оценку, что противоречит его статусу.

         Многолетняя практика применения закона о нацменьшинствах наглядно демонстрирует, что многие его положения на практике не применяются. Прежде всего, не соблюдается право на примерно пропорциональное представительство в органах власти. Если на местном уровне они еще представлены во властных структурах, то в центральных органах управления: в правительстве, министерствах и ведомствах эта ситуация характеризуется практически мононациональным составом сотрудников, представляющих титульную нацию.

         Не соблюдается предусмотренное законом положение о том, что  власти при проведении политики в области образования консультируются с организациями национальных меньшинств, интересы которых подобные решения затрагивают. За последнее время в результате кампании по оптимизации образовательного процесса ликвидировано и реорганизовано более 20 школ с русским языком обучения, но на местах обсуждений складывающейся ситуации с организациями национальных меньшинств не проводилось.

         Следует отметить, что некоторые нормы закона о правах нацменьшинств в настоящее время вообще не могут быть реализованы на практике. Это касается права на использование отчества в удостоверениях личности, а в ближайшей перспективе у населения могут возникнуть проблемы с получением образования на русском языке. Такая ситуация сложилась после внесенных парламентом изменений в закон о документах национальной паспортной системы, отменивших заполнения удостоверения  на русском языке и исключившем из него указание отчества по желанию заявителя, принадлежащего к национальному меньшинству. Возможность обучения в дальнейшем на русском языке поставлена под угрозу в связи с принятием Кодекса об образовании, в котором русский язык, а также другие языки, используемые в настоящее время в процессе обучения,  даже не упоминаются. Необходимо указать, что вышеуказанные нормативные акты, в массовом порядке нарушающие права нацменьшинств, проживающих в Молдове, по инициативе украинской, русской, гагаузской, болгарской и белорусской общин были обжалованы в Конституционном суде.

         Реализация закона о нацменьшинствах наглядно демонстрирует насущную необходимость постоянного внимания со стороны государства за претворением в жизнь этого важного нормативно-правового акта.  Прежде всего это относится к высшему законодательному органу, наделенному правом парламентского контроля за исполнительной властью, в том числе в области исполнения законов. В 2002 году парламент рассмотрел вопрос о ходе исполнения законодательства о правах национальных меньшинств. По результатам парламентского слушания было принято постановление, в котором были намечены меры по улучшению работы в сфере соблюдения прав и законных интересов национальных меньшинств. К сожалению, многие положения данного постановления остались фактически нереализованными центральными и местными органами власти. После 2002 года парламент к вопросу контроля исполнения закона о правах нацменьшинств больше не возвращался. Правительство, министерства и ведомства также не обсуждали вопросов, связанных с выполнением законодательства о защите прав национальных меньшинств.

         Как известно, Комитет Министров Совета Европы следит за применением Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств государствами, присоединившимися к этому международному правовому акту, а также за исполнением внутреннего законодательства в области защиты нацменьшинств. В ранее принятых резолюциях по Молдове комитет особое внимание уделял проблемам функционирования языков, средствам массовой информации, проблемам образования национальных меньшинств. Комитет отмечал необходимость более пристального внимания поликультурному и межэтническому наполнению учебного процесса. По его мнению, информация о культуре, истории и традициях национальных меньшинств остается ограниченной в молдавских школах, в которых учащиеся, а также студенты университетов владеют ограниченными знаниями о проживающих в Молдове  представителях других национальностей. Система образования должна беспристрастно отражать лингвистическое и культурное многообразие молдавского общества и содействовать продвижению толерантности, межкультурного диалога и взаимоуважения.  Комитет призвал молдавские власти обеспечить всех студентов, независимо от языка обучения, качественной информацией об историческом и культурном наследии национальных меньшинств Молдовы.      

         В резолюциях отмечалось,что молдавское общество все еще расходится во взглядах на языковые проблемы и, в частности, на поиски путей утверждения молдавской национальной и государственной идентичности. Имеют место проявления нетерпимости, а иногда и ненависти, особенно в контексте продолжающихся дебатов вокруг языковой принадлежности, поддерживаемые, и зачастую раздуваемые средствами массовой информации. Отдельные программы СМИ часто неоправданно политизированы и пристрастны, демонстрируют предубеждения и стереотипы, как в отношении национальных меньшинств, так и в отношении мажоритарного населения. Молдавским властям рекомендовано продолжать курс на развитие взаимоуважения, межэтнического понимания и сотрудничества между различными этническими и языковыми группами и делать все возможное для устранения барьеров, разделяющих их, в связи с чем повысить роль образования, средств массовой информации и культуры.

         Комитет отмечал особую позицию русского языка в Молдове и то, что этот язык широко используется значительным количеством лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также значительной частью титульной нации. Комитет признал, что по историческим причинам де-факто почти все жители владеют русским языком и тем не менее отметил, что проблемы использования языков продолжают оставаться деликатным вопросом в Молдове и полагает, что власти должны действовать с большой осторожностью в этой области, дабы избежать любого возможного конфликта или повода для него

         В одном из заключений отмечалось, что несмотря на мирные отношения между жителями Молдовы, напряжение вокруг языковых проблем регулярно усиливается. По мнению комитета, лингвистические разногласия используются в политических целях и представляются в качестве основной причины раскола в обществе. В политических дискуссиях наблюдаются случаи проявления нетерпимости на почве языковой принадлежности и эти тенденции вызывают обеспокоенность, так как могут нанести вред сложившемся в молдавском обществе отношениям.

         Комитет Министров неоднократно отмечал, что правительство Молдовы не принимает должных мер для решения проблемы изучения национальными меньшинствами молдавского языка. В резолюции комитета прямо указывается, что преподавание государственного языка алолингвам остается неудовлетворительным. Отмечая в очередной раз свою обеспокоенность тем, что уровень участия нацменьшинств во всех сферах государственного управления продолжает оставаться низким, комитет подчеркнул, что в соответствии с законом они наделены правом на примерно пропорциональное представительство в исполнительных структурах, судебных инстанциях и правоохранительных органах. Там же комитет акцентировал внимание, что недостаточное владение молдавским языком часто становится препятствием для доступа к государственной службе, однако это только частично объясняет такой низкий уровень занятости представителей нацменьшинств в этой области.

         Советом Европы отмечалось, что государственные органы Молдовы стали уделять меньше внимания решению вопросов, касающихся национальных меньшинств. С прискорбием констатировался тот факт, что в 2007 году в министерстве образования было расформировано подразделение, занимающееся вопросами образования национальных меньшинств и в настоящее время всего лишь один сотрудник занимается многочисленными и сложными проблемами в данной области. Было выражено сожаление уменьшением поддержки Бюро межэтнических отношений, статус которого был понижен. Бюро  испытывает недостаток кадров и финансовых средств, необходимых для эффективного осуществления его деятельности, что свидетельствует об уменьшении поддержки мероприятий по исполнению Рамочной конвенции.

         Комитет рекомендовал властям оказывать Бюро необходимую поддержку в осуществлении им деятельности в качестве координатора государственной политики в области защиты национальных меньшинств и межэтнических отношений. Так же выражалась озабоченность по поводу того, что координационный совет этнокультурных организаций, действующий при БМО, более не рассматривается в качестве важного посредника в процессе принятия государственных решений. 

         Анализируя все заключения Консультативного комитета и соответствующие резолюции Комитета Министров Совета Европы по результатам всех циклов десятилетнего мониторинга исполнения Молдовой Рамочной конвенции , в которых дана оценка не только выполнению конвенции, но и высказано мнение по вопросу реализации государством внутренних правовых норм, можно сделать вывод о том, что молдавские власти не уделяют должного внимания вопросам исполнения международного и национального законодательства в области защиты прав и законных интересов проживающих в Молдове нацменьшинств.

         Прежде всего, отсутствует должный контроль со стороны парламента, правительства, министерств и ведомств за реализацией органами центрального и местного публичного управления законов о правах национальных меньшинств, о функционировании языков на территории республики, и других  нормативно-правовых актов в этой области. Необходимо также отметить необходимость усиления контрольных функций парламента и правительства в отношении исполнения органами власти положений Рамочной конвенции.

         В настоящее время правительством разрабатывается стратегия интеграции национальных меньшинств в жизнедеятельность государства и общества. Обсуждение  проекта этого документа продемонстрировало, что мнение национально-культурных организаций по многим принципиальным положениям, как всегда,  не принимается во внимание. В условиях нестабильной политической и  социально-экономической ситуации в стране стратегия должна способствовать консолидации общества, обеспечению в нем гражданского согласия и межэтнического мира. Поэтому в данном документе, который с учетом его значимости должен утверждаться парламентом, а не правительством, необходимо отразить основные положения действующего законодательства в области защиты прав национальных меньшинств. Прежде всего, это уважение, признание и гарантирование прав всех граждан республики на сохранение, развитие  и выражение этнической, культурной и религиозной самобытности; недопустимость проявлений дискриминации по этническому и языковому признаку, а также ограничение прав на использование родных языков, выбор языка воспитания и обучения; недопустимость любых действий, направленных на ассимиляцию и денационализацию.  

         Для Молдовы сейчас как никогда необходимы мир и спокойствие. Залогом стабильности в государстве и обществе должно стать неукоснительное соблюдение национального и международного законодательства, в том числе в области защиты прав и законных интересов граждан республики, независимо от их этнической и языковой принадлежности.